TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1100/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios
FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1100 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6779
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá y el Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrada ponente:
Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. Marlon Castañeda Montenegro demandó, en nombre propio, al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), la Fiduprevisora y al BBVA. Formuló las siguientes pretensiones[1]: (i) declarar a las demandadas civilmente responsables por la pérdida de honorarios que sufrió el demandante en la gestión de las cesantías de los docentes Maritza Rosado Cuao, Ambrosio García Nieto y Sofía Aguilar de Eljaude; (ii) ordenarles a las demandadas el pago de todos los perjuicios materiales y morales causados en virtud de dicha responsabilidad; (iii) indexar los valores resultantes de la declaratoria de responsabilidad; (iv) condenar en cosas a las demandadas.
2. La demanda se fundamenta en los siguientes hechos[2]: (i) Marlon Castañeda asumió desde el 2016 la representación de los docentes antes mencionados, con el fin gestionar el pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas o parciales, previstas en la Ley 1071 de 2006; (ii) el abogado solicitó información de los cronogramas de pago al FOMAG, pero éste le informó que no podía darle tal información, porque los abogados no eran docentes, sino terceros; (iii) los docentes recibieron el pago de los saldos adeudados en 2021 y no le informaron ni le pagaron los honorarios a Marlon Castañeda Montenegro; (iv) el FOMAG, la Fiduprevisora y el BBVA tampoco le informaron al abogado sobre los cronogramas ni consignaciones hechas a los docentes; (v) la actuación de las entidades y los docentes implicó la pérdida de, aproximadamente, $14000.000; (vii) el señor Castañeda Montenegro intentó conciliar con las entidades para obtener el pago de sus honorarios, pero no obtuvo éxito en ello.
3. Manifestación de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. El sistema de reparto asignó el 7 de octubre de 2021 el caso al Juzgado 019 Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá. En un primer momento, el juzgado admitió el 3 de junio de 2022[3] la demanda; pero el 18 de enero de 2024 decidió realizar control de legalidad sobre las actuaciones adelantadas y, en virtud de aquel, declarar la falta de jurisdicción[4]. Para la autoridad judicial, en el caso se encuentra involucrado el FOMAG, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, una entidad pública. Por ello, deben aplicarse los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 155 de la Ley 1437 de 2011, y remitir el caso a los juzgados administrativos[5].
4. Actuación procesal. El sistema de reparto asignó inicialmente el asunto al Juzgado 023 Administrativo de Oralidad de Bogotá; pero éste manifestó el 3 de mayo de 2024 carecer de competencia, por no tratarse de un asunto laboral, sino de responsabilidad extracontractual[6]. Por ello, ordenó remitir a los juzgados administrativos de Bogotá, sección tercera.
5. Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El sistema reasignó el caso el 8 de agosto de 2024 al Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera. Éste declaró el 28 de mayo de 2025 la falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de jurisdicciones[7]. Según el juez administrativo: (i) la demanda se dirige a declarar la responsabilidad civil extracontractual del FOMAG, la Fiduprevisora y BBVA, como consecuencia de la pérdida de los honorarios del demandante; (ii) Fiduprevisora hizo las consignaciones a los profesores y no se evidencia que Marlon Castañeda haya participado en el desembolso del dinero; (iii) el FOMAG no es una entidad pública, sino una cuenta especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme con el artículo 3 de la Ley 91 de 1989; (iv) Fiduprevisora es una sociedad de economía mixta y el desembolso de dineros hace parte del giro ordinario de sus negocios; (v) al aplicar los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de conflictos contra entidades públicas que tengan carácter de instituciones financieras, aseguradoras o intermediadoras vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando lo cuestionado corresponda al giro ordinario de sus negocios; (vi) por ello, debe aplicarse el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012, que prevé que le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer de todo aquello que no sea asignado a otra jurisdicción.
6. Trámite en la Corte Constitucional. El Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, remitió el expediente a la Corte Constitucional el 5 de junio de 2025[8] y la Secretaría General de esta Corporación lo repartió el 16 de junio de 2025 al despacho de la magistrada ponente[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones, los cuales se cumplen en ambos casos, tal como se expone a continuación[10]:
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Presupuesto |
Análisis del caso concreto |
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Subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
Se cumple. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá, y el Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.
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Objetivo: debe existir una causa judicial sobre la cual se presente la controversia[12]. |
Se cumple. El conflicto versa sobre la declaratoria de responsabilidad extracontractual del FOMAG, la Fiduprevisora y el BBVA, por consignar a los docentes sus cesantías, sin informarle a su abogado, quien perdió sus honorarios por ello. |
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Normativo: es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones constitucionales o legales por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[13]. |
Se cumple. Cada autoridad expuso las razones por las cuales rechaza la competencia: En particular, tanto el Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera como el Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá citaron los artículos 15 de la Ley 1564 de 2012 y 155 de la Ley 1437 de 2011. |
Cuadro único. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.
3. Asunto objeto de decisión y metodología
9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de competencia entre jurisdicciones presentados. Para ello, la Sala Plena: (i) reiterará su jurisprudencia en torno a la lectura de las pretensiones para solucionar los conflictos de jurisdicciones, (ii) retomará las reglas decisión en materia de fuero de atracción y de litigios que cuestionan un acto propio del giro ordinario de los negocios de una entidad pública financiera, y (iii) resolverá el conflicto en concreto.
3.1. Reglas relativas a las controversias al fuero de atracción y a los litigios sobre actos propios del giro ordinario de los negocios de entidades públicas financieras, en especial, de la Fiduprevisora
3.1.1. Fuero de atracción
10. La Sala Plena ha construido una línea jurisprudencial pacífica e indicado que el fuero de atracción es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, cuando éstas hayan sido demandadas juntamente con sujetos de derecho público[14]. Este fuero no opera de manera automática, sino que exige el cumplimiento de unos supuestos, a saber[15]: (i) es necesario verificar que los hechos que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y las entidades estatales son los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales serán condenadas; y (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.
3.1.2. El giro ordinario de los negocios de las entidades públicas financieras
11. Por otra parte, la Sala Plena ha unificado su criterio en torno a la jurisdicción competente, cuando el conflicto compromete a una entidad pública financiera y cuyo acto cuestionado corresponda al giro ordinario de sus negocios[16]. La Sala indicó que, de acuerdo con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no podrá conocer de aquellas controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos[17]; por el contrario, será competencia de la jurisdicción ordinaria.
12. Asimismo, la Sala ha indicado en su Auto 838 de 2021 que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la expresión giro ordinario de los negocios comprende todas las operaciones o negocios que: (i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como de intermediación en la captación y préstamo de recursos en la legislación; y (ii) sean conexas al objeto social o tareas de financiación determinada en la ley y tengan como finalidad su desarrollo o ejecución[18].
3.1.3. El giro ordinario de los negocios de la Fiduprevisora
13. La Sala Plena indicó en el Auto 838 de 2021, además, que la Fiduprevisora es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional. Ésta se encuentra sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vigilada por la Superintendencia Financiera y con un control fiscal reglamentado por la Contraloría General de la República[19].
14. La entidad tiene como objeto celebrar, realizar y ejecutar todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias por normas generales y especiales o, en otras palabras, realizar los negocios fiduciarios descritos en el Código de Comercio y previstos en el Estatuto Orgánico del Sector Financiero y en el Estatuto de la Contratación Pública[20]. En esa medida, toda operación que guarde relación con los negocios fiduciarios o esté encaminada al desarrollo o ejecución de estos, se entenderá como parte del giro de negocios de la Fiduprevisora.
15. La Corte Constitucional, en Auto 838 de 2021 revisó la relación entre la Fiduprevisora y el FOMAG e indicó que estas dos entidades suscribieron un contrato de fiducia mercantil, contenido en la escritura pública 83 del 21 de junio de 1990 y mediante el cual se encargó a la Fiduprevisora como administradora de los recursos para invertirlos y destinarlos al cumplimiento de los objetivos previstos para el FOMAG[21]. Este contrato, a su vez, no se sujeta a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación, sino a las normas de derecho privado y al manual de contratación del FOMAG.
16. En esa medida, concluyó la Sala Plena en el Auto 838 de 2021, que las operaciones realizadas por la Fiduprevisora en materia de administración de recursos del FOMAG, hace parte del giro ordinario sus negocios y, por tanto, los conflictos que surjan virtud del manejo de dichos recursos deben conocerse por la jurisdicción ordinaria.
17. Ello puede verse en la regla de decisión que fijó dicho auto[22]: Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de controversias judiciales originadas en la adjudicación de procesos de invitación pública de la FIDUPREVISORA, como vocera y administradora del FOMAG, para la contratación de la prestación de servicios de salud. Lo anterior, con fundamento en el artículo 105 del CPACA, por cuanto se trata de actos jurídicos emitidos por una entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios.
3.2. Caso concreto
18. En el presente caso, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, conocer de la demanda formulada por Marlon Castañeda Montenegro contra la Fiduprevisora, el FOMAG y el BBVA, en razón al impago de sus honorarios causados por la gestión que éste hizo a favor de unos docentes, con el fin de obtener el pago de la sanción por mora en el desembolso de sus cesantías. Esta afirmación se soporta en tres argumentos.
19. En primer lugar, las operaciones que realiza la Fiduprevisora con los recursos del FOMAG corresponde al contrato de fiducia mercantil que ambas celebraron, con el fin administrar los dineros y así dar cumplimiento al objeto del FOMAG. Este contrato de fiducia mercantil hace parte del giro ordinario de los negocios de la Fiduprevisora, como lo advirtió la Sala Plena en el Auto 838 de 2021 y, por tanto, cualquier conflicto que surja en virtud del manejo de dichos recursos le corresponde a la jurisdicción ordinaria.
20. En segundo lugar, la demanda se dirige contra la Fiduprevisora, el BBVA y el FOMAG. Este último no es una entidad pública en sí misma, sino una cuenta especial adscrita al Ministerio de Hacienda, por lo que, al parecer, estaría involucrada una entidad pública. Sin embargo, no se evidencia que opere el fuero de atracción en este caso, porque: (i) no se cuestiona una actuación del ministerio, sino un desembolso hecho por la Fiduprevisora, que no fue notificado a Marlon Castañeda Montenegro; (ii) la falta de notificación no permite inferir una probabilidad mínimamente sería que el ministerio sea condenado; y (iii) el abogado no planteó hechos relacionados con el ministerio. Asimismo, debe tenerse en cuenta que, en este caso, la Fiduprevisora actuaría como vocera del FOMAG, al ser la administradora de sus recursos.
21. En esa medida, la demanda estaría encaminada a cuestionar las actuaciones de un particular y una entidad pública financiera, por un acto propio del giro ordinario de sus negocios, lo que lleva a mantener el conflicto ante la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
22. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y de Competencias Múltiples de Bogotá conocer de la demanda presentada por Marlon Castañeda Montenegro contra la Fiduprevisora, el FOMAG y el BBVA, y cuyo objeto es declarar la responsabilidad extracontractual de las demandadas, por no notificar al abogado del desembolso hecho directamente a sus docentes representados. Por ello, se ordenará remitir los expedientes de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 32 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.
23. Regla de decisión. Extensión de la regla contenida en el Auto 838 de 2021[23]. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de controversias judiciales originadas en el desembolso de dineros hecho por la Fiduprevisora, como vocera y administradora del FOMAG, para el pago de cesantías y la sanción por la mora en el pago de estas. Lo anterior, con fundamento en el artículo 105 del CPACA, por cuanto se trata de actos jurídicos emitidos por una entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá y el Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, y DECLARAR que le corresponde al Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas y de Competencias Múltiples de Bogotá conocer de la demanda presentada por Marlon Castañeda Montenegro contra la Fiduprevisora, el FOMAG y el BBVA, y cuyo objeto es declarar la responsabilidad extracontractual de las demandadas, por no notificar al abogado del desembolso hecho directamente a sus docentes representados.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6779 al Juzgado 019 Civil Municipal de Pequeñas Causas de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado 032 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-6779, archivo 015Demanda.pdf.
[2] Ibid., pp. 2 y s. Se presenta una síntesis de los hechos.
[3] Expediente CJU-6779, archivo 027AutoAdmiteDemanda.pdf.
[4] Expediente CJU-6779, archivo 056Control de Legalidad + Falta de competencia.pdf.
[5] Ibid.
[6] Expediente CJU-6779, archivo 005AUTOQUEREMITE_REMITEEXC_202400127AUTOREMITE.pdf.
[7] Expediente CJU-6779, archivo 003Autoqueresuel_2024234REMITECORTE.pdf.
[8] Expediente CJU-6779, archivo 004Oficioremisori_Envio.pdf.
[9] Expediente CJU-6779, archivo 03CJU-6779ConstanciadeReparto.pdf.
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) sólo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Corte Constitucional, autos 646 y 647 de 2021, 3024 de 2023, 551 y 561 de 2024 y 617 de 2025.
[15] Corte Constitucional, Auto 1636 de 2022.
[16] Corte Constitucional, autos 838 de 2021, 685, 762 y 809 de 2022, y 1088 de 2023.
[17] Corte Constitucional, Auto 762 de 2022.
[18] Corte Constitucional, Auto 838 de 2021.
[19] Ibid.
[20] Ibid.
[21] Ibid.
[22] Ibid.
[23] Se extiende la regla debido a que, en el precedente que se cita si bien se trata de actos jurídicos emitidos por una entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios, en el caso en concreto difiere de esa situación porque se reclama desembolso de dineros hecho por la Fiduprevisora, como vocera y administradora del FOMAG, para el pago de cesantías y la sanción por la mora en el pago de estas.